转载自：检察编辑部 最高人民检察院 增强监检衔接配合更好形成监视协力最高人民检察院办公厅（新闻办）主任　王松苗党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》（以下简称《决议》）提出，“坚持和完善党和国家监视体系，强化对权力运行的制约和监视”，强调“以党内监视为主导，推动各种监视有机领悟、相互协调；健全人大监视、民主监视、行政监视、司法监视、群众监视、舆论监视制度，发挥审计监视、统计监视职能作用”。党和国家监视体系是国家治理体系的重要组成部门，没有监视这个“免疫系统”到场的治理是不完整、不康健的治理。在贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化的大配景下，笔者驻足检察机关执法监视职能，从增强监检衔接配合、更好形成监视协力的角度，深化对党和国家监视体系的明白认识，阐释检察机关执法监视的重要作用，深入分析监检衔接现状和存在的问题，并提出建议，以期为推动各方面监视领悟协调、相得益彰提供有益镜鉴。

一、关于对坚持和完善党和国家监视体系的认识众所周知，国家权力自己所固有的强制性，使其可以通过自身的气力来划定社会生活的基本偏向，规范社会民众的行为模式，并获得合理性、正当性支持。缘此，其在运用历程中极易对权力执掌者发生诱惑和腐蚀。

“有权力存在，就有被滥用的可能”“没有制约的权力容易发生糜烂”。如何破解这个难题，先哲们经由不懈探索，给出的政治密码就是增强监视，并使之具有必不行少的强制性，到达“以权力制约权力”。我国实行的是共产党向导下的人民代表大会制度。中国共产党向导是中国特色社会主义制度体系的最大特色，没有第二个政党与之平起平坐。

这就需要解决一个关键问题：谁来监视我们的权力行使？1945年7月，在延安那场著名的“窑洞对”中，面临黄炎培“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律担忧，毛泽东语气铿锵地表现：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监视政府，政府才不敢松懈。

只有人人起来卖力，才不会人亡政息。”正是基于这样的远见卓识，中国共产党始终在探索自我监视的门路上不懈努力，特别是在政治上不停拓展监视路径和方式，在实践中连续探索完善自我净化的党内监视体系。

党的十八大以来，以习近平同志为焦点的党中央以前所未有的勇气和定力推进全面从严治党，增强顶层设计，推进党和国家监视体系建设迈出历史性程序：从强化政治监视，到推进纪律监视、监察监视、派驻监视、巡视监视“四个全笼罩”；从开展国家监察体制革新试点，到修改宪法、依法组开国家及地方监察委员会，形成“一府一委两院”权力架构，再到出台首部反糜烂专门立法监察法，改变了政府系统内设监察机关的架构，解决了以前行政监察对立法、司法机关以及企事业单元公职人员等监视无法笼罩的问题；2020年头，十九届中央纪委四次全会部署统筹推进纪检监察体制革新，推动完善党统一向导、全面笼罩、权威高效的党和国家监视体系……一系列行动层层深化、压茬推进，构建起党统一指挥、全面笼罩、权威高效的党和国家监视体系总体框架，极大地拓展了党恒久执政条件下解决自身问题、跳出历史周期律的乐成门路。党的十九大作出重大判断：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的优美生活需要和不平衡不充实的生长之间的矛盾。新时代，人民群众物质文化生活需要已经从“有没有”转变为“好欠好”，在民主、法治、公正、正义、宁静、情况等方面有更高水平、更富厚内在的需求。

这是一个关系全局的历史性变化，对整个党和国家事情都提出许多新的、完全差别的要求。同时，受连续伸张的新冠肺炎疫情影响，世界大变局加速演变的特征更趋显着，海内生长面临的不确定性因素增多，党肩负的使命任务越发困难繁重。直面这样的形势任务，归根结底就是牢记习近平总书记重复强调的一句话：打铁必须自身硬！要实现自身硬，就必须增强监视，种种监视都要有、都要强。在党和国家监视体系中，党内监视是最基本的、第一位的，起主导作用，党内监视有力有效，其他监视才气发挥作用。

这个主导作用，基础是由党的向导职位决议的。党政军民学，工具南北中，党是向导一切的。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党向导。新中国建立70多年来，我们党全面向导、恒久执政，制度优势已经充实彰显，但也面临许多风险和挑战，最基础的挑战来自党自身。

注重党的自我监视是马克思主义政党的政治品质。自我监视是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫料想”，我们要通过行动回覆“窑洞之问”，练就中国共产党人自我净化的“绝世武功”。习近平总书记深刻指出：“对我们党来说，外部监视是须要的，但从基础上讲，还在于强化自身监视。”党内监视不起作用，从严治党就失去了基本。

基本不稳，其他种种形式的监视都市失去意义、一定失效。这种基础性职位，是党内监视主导作用的主要体现。只有发挥好党内监视的主导作用，才气为国家机关监视、民主监视、司法监视、群众监视、舆论监视提供偏向和尺度，才气让各方面监视在党的统一指挥下各司其职、相互领悟，组成完整监视体系，真正形成监视协力。推动党内监视和其他监视有机领悟、相互协调，必须严格贯彻落实《中国共产党党内监视条例》，使党内监视与有关国家机关监视、民主党派监视、群众监视和舆论监视联合起来，形成监视协力。

这包罗支持人大及其常委会推行监视职权；支持司法机关通过依法独立公正行使审判权和检察权，依法查处向导干部失职渎职、滥用职权等行为；支持人民政协依照章程举行民主监视；自觉接受人民群众监视，流通信访举报渠道，实时回应人民群众关切；增强舆论监视，为全面从严治党营造良好舆论气氛。完善党和国家监视体系，基础偏向是以党内监视动员、促进其他各方面监视，建设越发科学、越发严密、越发有效的中国特色社会主义权力监视体系。二、关于司法监视和检察机关的执法监视笔者认为，党的十九届四中全会《决议》中强调的司法监视，主要指检察机关和审判机关依照法定职权和法式对国家公权力举行的监视。

一方面，从司法权作为国家权力体系的重要组成部门来看，司法监视是党和国家监视的重要形式，不行或缺、不行替代。司法监视是司法权的延伸和生长，与行政监视、人大监视、民主监视、审计监视等各种监视一起，以各自的监视优势和方式，从差别的层面发挥监视作用。另一方面，从司法效力的终局性来看，司法监视是使党和国家监视更具震慑的须要保障。

与其他监视方式相比，司法监视依法具有人身产业强制性，好比检察机关对职务犯罪的批捕、起诉，审判机关对职务犯罪的有罪裁判，往往涉及限制、剥夺人身自由、产业权利等。从一定意义上讲，司法监视是党和国家监视体系中强制性水平最高的监视机制，也可以说是党和国家使用监视手段、维护公权力依法正确行使的“最后一道防线”。我国宪法第一百三十四条明确划定：“中华人民共和国人民检察院是国家的执法监视机关。

”检察机关的执法监视是司法监视的主要体现形式，是党和国家监视体系的重要组成部门，肩负着保障宪法执法正确实施，维护国家法制统一、尊严、权威的特殊职责。赋予检察机关执法监视职能的主要原因：第一，现代检察制度起源时就蕴含着监视属性。检察官泛起之前，欧洲国家普遍实行纠问式诉讼制度，法官既是犯罪控诉者也是审判者，缺乏规范约束。

法国大革命后把起诉权从审判权中分散出来，交由“国王署理人”——检察官行使，强调不诉不审，今后法官绝对的司法权有了监视制约，其后检察官又逐渐被授予监视防范警员滥用职权的职能。检察权的发生使起诉权和审判权分散，形成了对警员权、审判权的监视与制约，防止警员恣意、法官擅断。第二，由我国政治体制所决议。

我国是共产党向导的社会主义国家，在人民代表大会制度之下，国家权力授予差别机关行使，客观上要求对权力运行有一个有力的监视制约体系。人民检察制度从建立之初，就以监视执法统一正确实施为使命。1931年人民检察制度在瑞金降生，至今近90年，检察机关的执法监视几经风雨，不仅没有取消、反而越走越稳，就是因其与我国政治体制、与中国特色社会主义制度高度契合，在实践中充实发挥了职能作用，体现出了重要价值。

1979年恢复重建以来，检察机关的执法监视职能由刑事领域向民事、行政、公益诉讼领域逐步拓展，监视工具从原来的侦查权、审判权、执行权，扩展到了检察监视所涉的行政权，与社会主义民主法治建设历程的适应性不停增强。检察机关的执法监视，与纪委监委监视、各级党组织对党员的监视、人大权力监视、政协民主监视等相比，有其自身的特点。好比，执法监视具有事后性，只有执法划定的属于执法监视的情形泛起以后，才气启动监视法式。

又如，在刑事诉讼历程中，检察机关是实实在在的中间环节，虽然有不起诉、不批捕等权力，但作为一种防错、纠错的法式性机制和制度摆设，检察机关的执法监视总体不具有实体、终局的决议权。有人担忧，现行的权力架构中有两个监视权，需要革新。

笔者认为，检察监视与监察监视不仅不冲突，而且相辅相成。从监视工具来看，监察机关的监视工具主要是公职人员的职务违法和职务犯罪；检察机关的执法监视除了对涉嫌犯罪的行为予以追诉外，主要监视诉讼所涉侦查机关、审判机关、执行机关以及行政机关的违法行为和错误决议。简言之，监察机关监视的主要是行使公权力的“人”；检察机关监视的主要是行使国家权力的部门“机关”。同时，检察机关主要通过监视这些机关行使国家权力的“事”来实现对机关的监视。

虽然“人”与“机关”或“事”有时难以区分，但大的方面是明确的。从监视内容和目的来看，监察机关监视的主要是公职人员推行职责的廉洁性和勤勉性，目的是保证公职人员廉洁奉公；检察机关监视的主要是有关机关行使国家权力的正当性，目的是维护国家法制统一和执法的正确实施。

两个机关从差别角度和层面，以差别的方式方法，划分对公权力行使和执法实施举行监视，配合努力实现海晏河清。党的十八大以来，以习近平同志为焦点的党中央对检察机关执法监视事情高度重视。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会建立六十周年大会上提出要增强检察监视；在向第二十二届国际检察官团结会年会暨会员代表大会发来的贺信中指出，中国检察机关是国家的执法监视机关，负担惩治和预防犯罪、对诉讼运动举行监视等职责，是掩护国家利益和社会公共利益的一支重要气力；在中央政治局第二十次团体学习时强调要增强民事检察事情，增强对司法运动的监视，流通司法救援渠道，掩护公民、法人和其他组织的正当权益。

十八届四中全会、十九届四中全会更是对执法监视事情提出了明确要求。这都充实体现了党中央特别是习近平总书记对检察事情的亲切眷注，也对新时代检察机关执法监视提出了更高要求。党的十八大以来，在以习近平同志为焦点的党中央坚强向导下，最高人民检察院党组始终把落实习近平总书记重要指示精神和党中央决议部署作为首要政治任务，坚持“讲政治、顾大局、谋生长、重自强”的检察事情总体要求，聚焦更好发挥在国家治理特别是党和国家监视体系中的应有作用，提出一系列努力主动适应、跟上的思路举措，推动各项执法监视事情取得新的生长进步。

但正如张军检察长重复强调的，现有事情都还只是“破题”，必须持之以恒“解新题”“答难题”！从坚持和完善党和国家监视体系的角度来看，执法监视事情还存在一些短板弱项。好比，检察机关的执法监视恒久存在“重刑轻民”问题，刑事检察“一家独大”，民事检察相对单薄，行政检察是“短板中的短板”“弱项中的弱项”。又如，执法监视能力还存在显着不足。

不敢监视、不愿监视、不善监视，说到底都与能力不足有关。对于这些问题，最高检党组正在努力从学习意会习近平新时代中国特色社会主义思想中寻找谜底，以更强烈的政治自觉、法治自觉和检察自觉履职尽责，努力实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察事情全面协调充实生长，在健全党和国家监视体系、促进国家治理体系和治理能力现代化中更好发挥执法监视的特殊作用。

三、关于增强监察机关与检察机关在管理职务犯罪案件中的配合与制约2016年10月，党的十八届六中全会决议深化国家监察体制革新，整合反糜烂事情气力，建设集中统一、权威高效的监察体系。检察机关坚决贯彻落实党中央决议部署，根据党中央确定的“时间表”和“门路图”，全力支持配合国家监察体制革新。

2018年2月，四级检察机关反贪、反渎和预防职务犯罪部门职能、机构、人员定时完成转隶。国家监察体制革新后，检察机关在反糜烂大局中始终坚持两个定位：一是反贪转隶后，检察机关仍然负担着对监察机关观察案件依法接纳强制措施、增补侦查、审查起诉以及诉讼监视等职责，这些都是反糜烂斗争的重要组成部门，检察机关仍然在反糜烂斗争中责无旁贷。

二是检察机关仍然是反糜烂斗争的一支重要气力。凭据修改后的刑事诉讼法、人民检察院组织法的划定，检察机关对司法事情人员部门职务犯罪行使侦查权，主要涉及侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的14个罪名。

这是党中央对检察机关的充实信任，也是维护司法公正的重大制度设计。反糜烂斗争是党中央集中统一向导下的总体战、整体战。在这场关系党的生死生死的斗争中，中央纪委国家监委发挥着至关重要的统筹指挥作用，检察机关的主要职责是配合中央纪委国家监委，推行职责使命，形成反糜烂事情协力。

宪法第一百二十七条和监察法第四条划定：“监察机关管理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，相互制约。”检察机关自觉坚持党对反糜烂事情的绝对向导，坚持以宪法执法确立的相互配合、相互制约原则为基础遵循，主动与监察机关增强相同配合，逐步完善监检衔接机制。在事情理念上，最高检一直强调，配合是政治要求，必须自觉落实到位；制约是法定责任，不落实就是失职。

在机制建设上，2018年最高检配合中央纪委国家监委制定《管理职务犯罪案件事情衔接手法》，实现了无缝衔接。在详细实践中，检察机关在审查起诉和退回增补观察的全历程，注重与监察机关保持良好相同，办案质效不停提高，取得很好的政治效果、执法效果和社会效果。特别是在核办司法事情人员部门职务犯罪中，最高检要求各级检察机关对发现的案件线索，全部向纪委监委通报，如果纪委监委决议全案立案观察，就全案移交纪委监委管理；如果纪委监委认为检察机关立案更合适，依法立案侦查；如果纪委监委认为由纪委监委和检察机关划分统领更为适宜，就划分管理。

立案以后也要实时向纪委监委通报，便于纪委监委相识情况，更好统筹反糜烂总体事情。总体来看，国家监察体制革新以来，监检衔接运行顺畅、平稳，但随着案件量逐步增加，详细事情中也遇到一些新情况。

好比，在退回监察机关增补观察方面，有的检察机关对退回增补观察条件掌握禁绝，不应退查而退查，没有很好地适用自行增补侦查措施；个体案件存在“应当退而退不出去”的现象。又如，各地检察机关对于监察机关移送起诉后，审查发现遗漏罪行或其他应当追究刑事责任的人应如那边理，对此明白和做法不统一，有的认为应退回增补观察，有的认为应作为线索移送。

再如，在核办司法事情人员部门职务犯罪事情中，有的检察机关怠于与监察机关相同衔接，在线索移送、互涉案件管理、情况通报方面，差别水平存在不愿相同、不会相同，甚至不敢相同等问题。笔者认为，检察机关应重点从以下方面革新：➤ 一是努力协助中央纪委国家监委完善监察法、刑事诉讼法衔接各项制度机制。配合国家监委研究制定有关增强和完善监察与刑事司法衔接机制的指导性意见。

对贪污行贿刑事案件管理中亟待明确的有关问题举行规范和细化。➤ 二是增强与纪委监委相同协商，建设类案和个案相联合的协商机制。针对实践中存在的衔接不明确、执法法例空缺、执法司法理念差异等问题，在个案管理法式问题上与纪委监委增强相同协商，在类案证据尺度、执法适用等实体性问题上配合研究建设长效机制。

➤ 三是努力稳妥推进司法事情人员相关职务犯罪侦查事情，进一步增强与纪委监委的协作配合、相同衔接，形成依法惩治司法糜烂的协力。➤ 四是鼎力大举增强队伍建设，提升能力素质，适应新形势下反糜烂斗争的更高要求。

四、关于增强监检衔接配合的几点思考➤ 一是更好发挥纪委监委在党内监视体系中的主干作用，协调、督促各种监视主体各司其职、各尽其责。纪委监委监视是党内专责监视，在整个监视体系中居于主干职位。健全和完善党和国家监视体系，理应更好发挥纪委监委监视的统领、督促等作用。一方面，需完善党内监视与其他监视的有效衔接制度。

在党委统一向导下，建设纪委监委与其他监视职能部门日常相同联系机制，健全信息相同、线索移送、措施配合、结果共享等事情机制。另一方面，需完善纪委监委对其他监视的“再监视”制度。在监视推动其他监视有效发挥效能的同时，越发注重监视推动其他单元职能监视的领悟。好比在实践中，政法机关之间制约不足、配合不够等问题时有发生，影响执法司法公正和效率，实际也是司法监视中存在的问题，需要通过增强“再监视”促推各执法司法机关落实好“党向导下各政法机关分工卖力、相互配合、相互制约”原则，增强司法监视质效。

➤ 二是增强对行政执法与刑事司法衔接事情的监视。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》明确提出,“健全行政执法和刑事司法衔接机制”。近年来，最高检与有关部门就完善“两法衔接”机制陆续出台了一系列配套文件，划定了案件移送、受理、监视等事情法式。

许多地方建设了“两法衔接”信息共享平台，部门省级检察院团结有关部门下发了“两法衔接”实施细则。虽然取得了一些重要希望，但仍面临一些突出问题。

一方面，行政执法机关有案不移、以罚代刑问题仍未获得有效解决。一些行政执法部门向司法机关移送案件很少，有的甚至是空缺，与实际案发情况严重不符。

另一方面，“两法衔接”机制尚缺乏明确的执法规范。多数情况下开展事情靠协商协调，而不是靠刚性的执法规范予以保证。

国家监察体制革新后，对于是否仍由检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件举行监视发生了差别认识，无论是检察机关开展监视的努力性，还是行政执法机关配合监视的自觉性、主动性，都受到差别水平的影响。应尽早明确对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监视责任，防止因职责不清晰导致“两法衔接”不畅。➤ 三是划清纪检监察与法官、检察官惩戒的职能界限，增强对司法权运行的监视。建设法官、检察官惩戒制度是党中央关于司法体制革新的重大决议部署。

2016年10月，最高法、最高检配合公布《关于建设法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》。当前，存在争议的问题是如何界定法官、检察官惩戒与纪检监察职能的界限，进而构建法官、检察官惩戒法式与纪检监察法式相衔接的机制。

好比，对于法官、检察官居心违反执法法例管理案件或者因重大过失导致裁判效果错误并造成严重结果，需要给予政务处分的，是否应由法官、检察官惩戒委员会先行审查认定组成居心违反职责或存在重大过失后，再由法院、检察院或监察机关依法作出处置惩罚决议。再如，凭据法官法第四十八条、检察官法第四十九条的划定，对于违反审判职责、检察职责的行为，惩戒委员会提出审查意见后，由法院、检察院予以惩戒。但监察法例定监察机关也有权观察并作出处置惩罚。

基于这些问题，应尽快划清纪检监察与法官、检察官惩戒的职能界限，更好完善司法权运行监视机制。

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